В последние годы в России достаточно часто звучат предложения об изменении "ельцинской" Конституции 1993 года. Правда, речь обычно идет о несущественных изменениях (сроки полномочий, некоторые аспекты отношений парламента и правительства и др.), да и такие предложения нередко встречают негативное официальное отношение. Между тем совершенствование федерализма, местного самоуправления, всей работы государственного аппарата (государственного аппарата в широком смысле), на мой взгляд, требуют кардинальных изменений, а затем и пересмотра конституции, ибо любое изменение важнейшей первой главы об основах конституционного строя (а также второй и девятой глав) невозможно без принятия новой конституции. Современная ситуация в российском обществе не позволяет сделать это быстро, да и не следует спешить. Но нужно заранее и основательно обсудить возможные пути совершенствования конституционного регулирования, один из которых лежит в сфере современного российского парламентаризма. Нам не мешает взглянуть на новый опыт зарубежных стран, равно как и на собственный предшествующий опыт.

 

 

В XX веке, после Второй мировой войны и особенно в условиях научно-технической революции работа парламентов все чаще подвергается критике в научных исследованиях, в публицистической литературе, в выступлениях общественных деятелей. Их упрекают в медлительности, громоздкости процедур, непрофессионализме депутатов, недостаточности контроля за администрацией и, наоборот, в эксцессах такого контроля, когда правительство часто "свергают" в результате вотума недоверия или еще чаще - в результате распада правительственных коалиций (в Италии после Второй мировой войны сменилось 60 составов правительства). Все это лишает администрацию возможности проводить государственную работу на перспективу.Подобная критика привела к изменениям в традиционной структуре и деятельности парламентов. Они связаны с расширением сферы делегированного законодательства (издание органами исполнительной власти по поручению парламента нормативных правовых актов, имеющих силу закона), с концепциями и практикой "рационализированного парламентаризма" (это предполагает, в частности, ограничение полномочий парламента в законодательной сфере), с появлением института регламентарной власти (президент и правительство), которая обладает полномочиями издавать акты, имеющие силу закона без парламентской делегации (на основе конституционных положений). Во многих странах (Болгария, Венгрия, Польша, даже Папуа - Новая Гвинея) воспринята германская концепция "конструктивного вотума недоверия", обеспечивающая непрерывность полномочий главы правительства (а следовательно, и правительства в целом). Это означает, что в одном и том же решении нижней палаты парламента одновременно с отставкой прежнего премьер-министра должен быть назначен новый премьер.

 

 

Все чаще внутри парламентов создаются органы, замещающие парламент. Одни из них известны уже давно (институт постоянной депутации парламента возник в Испании еще в 1812 году, вновь введен в конституцию в 30-х годах XX века, а затем в 1978 году), но теперь получили новую трактовку. Другие наделяются новыми полномочиями, которые изменяют их облик. Третьи возникли лишь в последние десятилетия.

Полномочия этих органов неодинаковы. Одни замещают парламент только по организационным и некоторым контрольным вопросам, другие могут замещать парламент почти по всем вопросам (включая законодательную деятельность), но только в определенных условиях - в состоянии обороны страны. Третьи обладают такими полномочиями независимо от ситуации. Некоторые из них по своей структуре и полномочиям представляют собой мини-парламенты (1), в которых происходит кратное уменьшение численности парламента при сохранении пропорций партийного представительства.

 

 

Первыми органами, созданными внутри парламента для помощи ему при осуществлении законодательных и некоторых контрольных полномочий, были отраслевые постоянные комиссии (комитеты), а также временные комиссии. Постоянные комиссии создавались в соответствии с отраслями государственного управления (по вопросам международных отношений, обороны, социальным вопросам, промышленности, культуры и т.д.). В некоторых странах англосаксонского права, в том числе в самой Великобритании, наряду с отраслевыми постоянными комиссиями существуют комиссии, обозначаемые буквами латинского алфавита, они тоже предварительно рассматривают законопроекты. Результаты обсуждений, свои рекомендации они докладывают на пленарных заседаниях палат парламента (однопалатного парламента). Иногда в парламентах действуют и объединенные комитеты обеих палат (например в США). Отраслевые постоянные комиссии - это органы обсуждения законопроектов (с соответствующими рекомендациями), не заменяющие обязательного пленарного обсуждения палат. Они обычно являются и органами частичного контроля (могут пригласить министра для информации, но не имеют права принимать в отношении него обязывающих решений). Обычно создается около 20 постоянных комиссий (например, до 20 в Греции), но бывает и значительно больше (в России) и значительно меньше (во Франции). Временные комиссии выполняют отдельные поручения палат (следственные, ревизионные, согласительные и др.), создаются ради этого и прекращают свою деятельность после выполнения поручения.

 

 

Иное назначение получили постоянные депутации палат 1 однопалатного парламента. Они создаются гораздо реже постоянных комиссий (которые формируются всегда) и существуют в сравнительно небольшом числе государств, главным образом испано- и португалоязычных. Официальные названия таких органов различны. Помимо постоянных депутаций конституции называют их представительными комиссиями, постоянными комиссиями, постоянными депутатскими комиссиями и др. Сходство в названиях не должно вести к смешению этих органов с теми отраслевыми постоянными комиссиями, о которых говорилось выше. В настоящее время институт постоянных парламентских депутаций используется в Мексике (Конституция 1917 года) и Португалии (Конституция 1976 года), в Испании (Конституция 1978 года) и Бразилии (Конституция 1988 года), в некоторых других странах.

 

 

В отличие от отраслевых постоянных комиссий постоянные парламентские депутации - это единые органы, создаваемые либо по одному в каждой из палат парламента (Испания), либо как общий орган обеих палат (Бразилия). Их численность иногда точно фиксируется в конституциях (например, в соответствии со ст. 78 Конституции Мексики объединенная постоянная комиссия включает 15 депутатов от нижней палаты и 14 сенаторов - от верхней). Иногда такая численность определяется ориентировочно (не менее 21 человека в каждой из палат в Испании), в других случаях нет и такой ориентации ( 4 ст. 58 Конституции Бразилии). Для всех органов такого рода существуют некоторые общие правила. В частности, они должны создаваться на последнем пленарном заседании палаты / парламента перед закрытием сессии и уходом парламентариев на каникулы, а их состав должен в уменьшенном виде пропорционально представлять парламентские фракции и независимых депутатов (если они есть в палате). В большинстве случаев требование последнего рода имеет конституционный характер (например, ст. 182 Конституции Португалии), но если такой нормы в конституции нет (Мексика), данное требование выполняется как конституционный обычай (джентльменское соглашение). На практике численность таких постоянных депутаций составляет 1/10-1/15 часть от конституционной численности палаты или однопалатного парламента. Но там, где эта численность не зафиксирована в конституциях, данные в различные годы и даже во время различных сессий (ибо постоянная депутация выбирается на каждой сессии) значительно разнятся.

 

Полномочия постоянных депутаций определены приблизительно одинаково. Они призваны обеспечивать непрерывность работы парламента во время парламентских каникул. В связи с этим они могут созывать сессии парламента при чрезвычайных обстоятельствах, решать вопросы о мандате депутата (в том числе об иммунитете). В некоторых странах постоянная депутация осуществляет контроль в отношении актов правительства и может признать неконституционным и даже отменить декрет-закон, изданный правительством (Испания). В Португалии постоянная комиссия (в ее состав помимо депутатов, назначенных фракциями пропорционально их численности, входят председатель парламента и его заместители) наблюдает за деятельностью правительства, осуществляет полномочия парламента в отношении мандата депутата, способствует созыву сессии парламента, если это необходимо, дает согласие на отсутствие президента в стране, уполномочивает президента на введение осадного или чрезвычайного положения, на объявление войны и заключение мира, но при этом обязана действовать так, чтобы созвать сессию парламента в максимально сжатые сроки.

 

 

В Мексике такой орган вправе давать согласие на использование национальной гвардии (воинское формирование штата на основе милицейской системы) за пределами соответствующего штата; принимает присягу при вступлении в должность президента, присягу членов Верховного суда. Высшего суда федерального округа: принимает проекты законодательных актов и направляет их в палаты парламента; созывает внеочередные сессии (для этого необходимо согласие 2/3 присутствующих на заседании членов постоянной комиссии); одобряет или отказывает в одобрении назначений членов Верховного суда федерации и Высокого суда федерального округа (такие назначения представляются для одобрения президентом); одобряет или отказывает в одобрении заявлений членов Верховного суда об отпусках; предоставляет отпуск президенту на срок до 30 дней и назначает лицо, временно исполняющее обязанности президента в течение этого срока (в Мексике нет должности вице-президента); утверждает назначения президента на некоторые высшие дипломатические и военные должности (ст. 79 Конституции Мексики).

 

 

Обо всех принятых решениях постоянная депутатская комиссия во всех названных странах обязана сообщить парламенту на его ближайшем заседании и отчитаться перед ним о своей деятельности. Парламент вправе в любое время отменить решение такой комиссии. Из сказанного видно, что постоянные депутации занимаются главным образом текущей организационной работой (хотя и не только). Они не вправе

замещать парламент в главной сфере отношений - в законодательной деятельности. Постоянные депутатские комиссии не вправе издавать нормативные правовые акты и тем более законы или акты, имеющие силу законов. Для этой цели в ряде стран были созданы другие органы, рассматриваемые ниже.

 

 

Идея постоянных депутатских комиссий, видимо, была в значительно измененном виде воспринята в странах тоталитарного социализма, где создавались постоянно действующие коллегиальные органы парламентов. Они рассматривались как высшие постоянно действующие органы государственной власти. Во всех таких странах конституции предусматривали (а в сохранившихся - и сейчас предусматривают) создание президиума высшего представительного органа (Президиума Верховного Совета в СССР), президиума республики (Венгрия), постоянных советов (КНДР), государственных советов (в прошлом - в Болгарии, ныне - на Кубе). Если парламенты были двухпалатными (СССР, Чехословакия, Югославия), такой орган был единым для обеих палат. Состав его избирался парламентом не в конце сессии, а в ее начале и не на период сессии, а на весь срок полномочий высшего представительного органа. Высшие постоянно действующие органы государственной власти формировались не по принципу пропорционального представительства парламентских фракций (такие фракции были только в Германской Демократической Республике и Польше, их подобие было в Болгарии), а избирались депутатами из числа лиц, рекомендованных центральными комитетами правящих коммунистических партий.

 

 

В настоящее время подобные органы, хотя и несколько отличающиеся друг от друга, но совпадающие в главных признаках, действуют в Китае, КНДР, Вьетнаме, на Кубе. Они обладают более широкими полномочиями по сравнению с постоянными депутатскими комиссиями Бразилии, Испании, Мексики и других стран. Такие органы вправе между сессиями высшего представительного органа назначать и смещать министров (но не председателя правительства), членов Верховного суда, главного (генерального) прокурора, других высших гражданских и военных должностных лиц. У некоторых из них было и есть право лишать гражданства, объявлять состояние войны, заключать мирные договоры, назначать дипломатических представителей, награждать орденами и медалями, присваивать высшие воинские звания, вводить чрезвычайное положение и т.д. Но главное заключалось в том, что они могли издавать нормативные правовые акты, имеющие силу закона (указы, декреты, декреты-законы и др.). В Китае постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей имеет право даже издавать "частные законы" (законы по частным вопросам), но в принципе органы такого рода принимать законы не могут. В соответствии с Конституцией 1976 года на Кубе Государственный совет не только имеет право, но и обязан осуществлять полномочия высшего представительного органа - Национального собрания народной власти между его сессиями.

 

 

Ограничения существуют, и они стали указываться в конституциях стран тоталитарного социализма в последние десятилетия. Такие органы не могут вносить поправки в конституции, изменять государственный бюджет, перспективные народнохозяйственные планы и выполнять некоторые другие полномочия, отнесенные к исключительному ведению высшего представительного органа. На практике они подменяли собой парламент. Законов принималось мало, сессии созывались редко и были короткими (несколько недель, а то и дней), в нормативном регулировании доминировали указы высших постоянно действующих органов парламента и постановления правительства. Это имеет место и сейчас в сохранившихся социалистических странах, хотя почти во всех из них есть подвижки в сторону демократии.

 

 

Акты, принятые высшими постоянно действующими органами государственной власти в странах тоталитарного социализма, подлежали и подлежат утверждению на ближайшей сессии парламента, иначе они теряют силу. Будучи утверждены, они и юридически приобретают силу закона. Отказов в утверждении не было, что естественно: такие акты принимались только по рекомендации центральных комитетов правящих коммунистических партий. Отчитываться о своей работе между сессиями они, как правило, не были обязаны, хотя иногда такие отчеты (скорее, сообщения, которые обычно выслушивались без прений) имели место.

Еще более широкие полномочия, но только на определенный период, получили постоянные органы парламента, создаваемые в ситуации обороны страны. Условно назовем их постоянными военными делегатами парламента. Создание таких органов предусмотрено Основным законом Германии 1949 года, поправкой, внесенной в 1968 году - году ввода войск Варшавского договора (в основном СССР) в Чехословакию, где начались изменения существующих порядков, и конституционными актами Швеции - "Форма правления" 1974 года с последующими многочисленными изменениями (гл. 13) и Актом о риксдаге ( 12 и др.). Постоянный орган парламента, создаваемый в условиях обороны, в Германии называется Совместный комитет. Он создается в соответствии с нормами Основного закона, содержащимися в разделах IV-a и Х-а. Совместный комитет состоит на 2/3 из членов бундестага (нижней палаты парламента) и на 1/3 из членов бундесрата (верхней палаты). Он не избирается, а назначается в соответствии с представительством фракций. Если парламент по предложению федерального правительства констатирует, что ФРГ подверглась военной агрессии или ей угрожает такая агрессия (возникло состояние обороны), то полномочия парламента переходят к Совместному комитету, если последний констатирует невозможность созыва парламента. Решение об этом должно быть принято большинством в 2/3 поданных голосов и не менее, чем большинством общего состава комитета. В таком случае "Совместный комитет замещает бундестаг и бундесрат и в качестве единого органа осуществляет их права" (ст. 115-е). Он вправе издавать законы (именно законы), но такими законами нельзя изменять Основной закон, приостанавливать его действие. Кроме того. Совместный комитет не вправе принимать законы о передаче суверенных прав ФРГ Европейскому союзу (поправка 1992 г.), другим межгосударственным организациям об изменении территориального деления земель (в том числе на основе референдума).

 

 

В аналогичных условиях полномочия риксдага (парламента) осуществляет в Швеции военная делегация. Она состоит из председателя парламента (он однопалатный) и 50 членов риксдага, избираемых риксдагом. В условиях войны или опасности возникновения войны военная делегация может "заменять риксдаг". Однако военная делегация не вправе изменять конституцию, законы о выборах и законодательство о самом риксдаге.

Создание постоянных делегатур (Совместного комитета, военной делегации в Швеции) - новый шаг к образованию мини-парламентов. Они уже вправе замещать парламент и могут принимать законы, причем по широкому кругу вопросов. Им запрещено лишь изменять конституцию, территориальное деление страны и иногда регулирование избирательного права.Однако их полномочия ограничены определенными условиями внешнеполитической ситуации - состоянием обороны. Только тогда они могут действовать как мини-парламенты.

 

 

Органы, которые могут замещать парламент вне зависимости от состояния обороны, - постоянные законодательные комиссии (постоянные комиссии в Бразилии, решающие комиссии в Италии, секции парламента в Греции и др.). Они всегда формируются по принципу пропорционального представительства партийных фракций в парламенте, хотя в данном случае возможны два варианты: избрание этих представителей парламентом (по представлению фракций) и делегирование самими фракциями (в последнем случае применяется и их утверждение парламентом). Организационные формы постоянных законодательных комиссий неодинаковы. В Греции, согласно ст. 68, 70, 71 Конституции 1975 года, создаются две законодательные секции парламента. Их состав определяется голосованием однопалатного парламента на его заседании. Голосование проводится в начале каждой сессии парламента. Следовательно, в отличие от постоянно действующих органов государственной власти в странах тоталитарного социализма секции создаются на сравнительно короткий период; но они в отличие от постоянных делегаций в Испании или Мексике действуют не только во время парламентских каникул. По существу, они действуют как законодательный орган параллельно с парламентом, замещая его по определенным вопросам законодательства. Избрание (переизбрание) секций (других постоянных законодательных комиссий) в начале сессии может приводить к их периодическому обновлению, что дает возможность всем депутатам непосредственно участвовать в оперативном законотворчестве. Дела между секциями распределяются в соответствии с профилем министерств (предпочитают передавать в одну и ту же секцию дела родственных по своему характеру министерств). Поскольку в Греции в соответствии с законом нельзя создавать более 20 министерств, то в каждой секции могут быть приняты законы, относящиеся к предметам ведения до 10 министерств. Однако не по всем вопросам секции могут принимать законы (акты, имеющие силу законов). Только на пленарном заседании парламент рассматривает и принимает регламент, регулирующий его деятельность, законы о правах человека и их защите, избирательные законы, законы о партиях, об осадном положении, о цивильном листе президента республики (денежное вознаграждение президента), вопросы об ответственности министров и некоторые другие вопросы. Решения секций принимаются не менее 2/5 голосов от общего числа членов каждой секции.

 

 

В Швеции правом принимать законы по определенным вопросам обладают две постоянные комиссии: налоговая и финансовая. В отличие от Греции они могут принимать такие акты только на совместном заседании. Сфера их решений ограничена. Это вопросы взимания и прекращения взимания налогов. Однако и в этой сфере есть ограничения: комиссии не могут принимать законы о налогах на имущество или дарения. Совместные решения комиссий должны быть утверждены на ближайшем заседании парламента в течение 30 дней, иначе они теряют силу.

 

 

По-иному осуществляется законодательная деятельность комиссиями (наряду с парламентом) в Испании и Италии. В Испании палаты могут давать право постоянным комиссиям одобрять законопроекты, поступающие от правительства, и законодательные предложения, поступающие от депутатов. По существу, это норма делегирования законодательных полномочий отраслевым постоянным комиссиям или специально создаваемым для этой цели комиссиям. Такие комиссии не вправе принимать законы о конституционной реформе, органические законы (2), базовые законы (о делегировании правительству законодательных полномочий), законы о государственном бюджете (ст. 75 Конституции). Законы, отвергнутые парламентом, не могут быть внесены на рассмотрение законодательных комиссий (это общее правило в равной мере относится к Греции, Италии и другим странам, где существуют постоянные законодательные комиссии). Все остальные законы комиссия любой палаты может принять к своему рассмотрению. Комиссия не вправе рассматривать закон, в обсуждении которого уже участвовала другая палата. В этом случае закон должен приниматься на пленарном заседании палаты.

 

 

В Италии комиссии, полномочные принимать законы, называются решающими комиссиями. Как и в Испании, это отраслевые постоянные комиссии, но могут быть созданы и иные комиссии на основе пропорционального представительства партийных фракций в парламенте. Пропорциональность и делает такие комиссии мини-парламентами с организационной точки зрения. Конституция Италии (ст. 78, 79 и др.) также определяет круг вопросов, которые могут быть решены только палатами, но не законодательными комиссиями. К их числу относятся: изменение конституции; государственный бюджет; ратификация международных договоров; делегирование правительству законодательных полномочий; объявление войны; амнистия. Вместе с тем любая палата может принять к своему рассмотрению проект закона, первоначально переданный решающей комиссии. Такой закон должен быть представлен в палату до того, как комиссия примет окончательное решение, если этого требуют правительство, не менее 1/10 части состава палаты, не менее 1/5 части состава комиссии, которая рассматривает законопроект. Обсуждение и принятие закона решающей комиссией должны иметь публичный характер.

 

 

Оценка новых способов законодательного процесса неоднозначна. С одной стороны, имеет место ограничение законодательных прав парламента, пленарных заседаний его палат / однопалатного парламента. С другой стороны, сам же парламент и только он дает право созданным им органам принимать законы вместо него. Он может в любой момент изъять законопроект, переданный законодательной комиссии, и принять его для рассмотрения и решения на пленарном заседании палат / однопалатного парламента. Условия для этого, как мы видели, совсем нежесткие: в Италии достаточно требования десятой части членов палаты.

Новые формы принятия законов могут быть подвергнуты критике также с точки зрения теоретического подхода. Народ, избиратели вручили суверенную власть, в том числе власть принимать законы, парламенту, а не его делегатуре, не представителям, избранным или назначенным парламентом. Но опять-таки эти представители (члены законодательных комиссий) - те же парламентарии. Речь идет лишь о пропорциональном сокращении их числа, при сохранении партийной структуры (соотношении сил) уменьшенных органов. Это тот же парламент в миниатюре.

 

 

Может вызвать серьезные сомнения и правомерность складывающегося в результате деятельности мини-парламента разделения законодательства на своего рода стратегическое и оперативное. Но ведь какое-то разделение существует уже давно, со времени появления конституций. В России есть законы особого рода, называемые конституционными (Конституция 1993 года предусматривает их издание по 15 вопросам), во Франции, Испании и других странах выделяется особый вид органических законов, в Бразилии-дополнительных; существуют акты, называемые основами законодательства, и т.д. Законы, принимаемые мини-парламентами, зависят не только от характера законов, круга регулируемых ими отношений, но и от видов органов, их издающих.

 

 

С практической точки зрения новые процедуры законодательства имеют свои плюсы. Они разгружают парламент от второстепенных незначительных вопросов (много времени нередко тратится на несущественные поправки, изменения названий, чисел, падежей и т.д., ибо такие поправки могут быть внесены только новым законом, а не каким-либо иным актом). Законодательные комиссии принимают на себя решение этих второстепенных вопросов, позволяя пленарным заседаниям палат парламента сосредоточиться на главном. К тому же конституции прямо запрещают постоянным законодательным комиссиям принимать решения по важнейшим вопросам жизни общества и государства. Такие вопросы могут быть решены и соответствующие законы приняты только на пленарных заседаниях.

 

 

Российскому парламенту вовсе не обязательно механически перенимать зарубежный опыт. Однако его следует внимательно изучить, равно как проанализировать не только минусы (они хорошо известны), но и некоторые (правда, слабые) плюсы в деятельности тех постоянно действующих высших органов государственной власти, которые существовали в странах тоталитарного социализма и сохраняются в некоторых из них.

 

 

Отдельные демократические страны восприняли элементы этого опыта (прежде всего, право специально созданного парламентом коллегиального органа издавать акты, имеющие силу закона с последующим утверждением или неутверждением их парламентом). О достоинствах и недостатках такого института мы уже говорили. Их надо взвесить очень тщательно. Но если некоторые зарубежные страны используют этот опыт, отбрасывая его тоталитарные стороны, то почему бы и нам не обратить на него внимание, не рассмотрев собственное прошлое с позиций совершенствования рутинной работы российского парламента?

1. В некоторых странах (Индонезия, Туркменистан и др.) существуют также "надпарламентские органы". куда обычно входят парламент, президент, иногда - члены правительства, губернаторы, руководители высших судебных органов, иногда - представители различных слоев населения.

2. Законы, регулирующие в целостном виде какой-либо правовой институт (например, закон о гражданстве) и принимаемые в усложненном порядке по сравнению с другими законами.

 

 

 

В.Е. Чиркин, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института государства и права РАН